Почему есть Москва — и есть остальная Россия

Как устроено региональное неравенство, почему в России пропасть между богатыми и бедными регионами столь велика, и как решают эту проблему в других странах, рассказала профессор МГУ, директор региональной программы Независимого института социальной политики Наталья Зубаревич в лектории «Либеральная миссия».

Почему региональное неравенство есть всегда

Территориальное развитие основано на конкурентных преимуществах и всегда неравномерно, отмечает Зубаревич. По ее словам, существует два типа конкурентных преимуществ: одни — «от Бога», другие в регионах сделали сами. «К первому типу относятся наличие природных ресурсов, географическое положение относительно других крупных центров и торговых путей. Ко второму типу — те факторы, которые стали следствием развития общества и политики государства. В их числе агломерационные эффекты, устройство системы управления, институтов, отношений в обществе, инфраструктура, а также развитие человеческого капитала. Другими словами, как учили, как лечили, как воспитывали, то и получили», — отмечает Зубаревич.

Результат: чем больше развитие региона основано на факторах второго типа, тем больше у него шансов пройти модернизацию. Чем больше регион сидит на факторах первого типа, которые, конечно, помогают развитию, тем меньше его движение в сторону модернизации.

Почему периферии никогда не станут центрами

«После всяких попыток стимулировать развитие отстающих периферий, экономическая география пришла к тому, что пространство развивается иначе и в нем всегда есть центры. Они стягивают ресурсы периферий, и с помощью этих ресурсов — человеческих, финансовых, всяких — получают возможность или генерировать, или принимать извне и адаптировать инновации. В нормальной системе эти инновации потом идут на полупериферию, которая находится недалеко от центра, а затем и на периферию.

При изменении экономических, политических и других условий некоторые полупериферии могли становиться новыми центрами. Но периферии центрами не становились никогда, это невозможно», — отметила Зубаревич.

По ее словам, такая центр-периферийная модель — базовая для России. Но работает она не как часы. «Стягиваем ресурсы мы прекрасно, но диффузия инноваций на периферии потом идет очень медленно, плохо, по многим причинам — от инфраструктурных до институциональных. В конце концов, у нас очень мало крупных городов, давайте об этом помнить. Поэтому центр-периферийное неравенство в России очень велико — как между федеральными городами и регионами, так и внутри регионов, где оно особенно заметно. Приезжаете вы в Самару или Нижний Новгород, осматриваетесь, а потом отправляетесь куда-нибудь в сторону границ соседних регионов, и видите совсем иную картину. Внутри российских регионов центр-периферийное неравенство установилось давно и очень слабо менялось», — отметила Зубаревич.

Как поменялся расклад сил в России последние 20 лет

С 1999 по 2018 годы капитальных изменений в соотношении субъектов по уровню душевого регионального валового продукта в России не произошло. «Наверху сидит великая тройка лидеров: Москва, Тюменская область с автономными округами и подпрыгнувший вверх Сахалин. Благодаря тому, что российские власти разрешили там реализацию двух больших глобальных проектов, которые мы называем соглашениями о разделе продукции, туда пришли глобальные нефтедобывающие компании и сделали Сахалину «хорошо», — отметила Зубаревич.

Следом за ними, в числе относительно развитых регионов, идет дюжина с небольшим субъектов, в которых есть особые конкурентные преимущества: ресурсы или полуфабрикаты — нефть, газ или металлургия. «Благодаря этим преимуществам они выходят в глобальную экономику, прилично туда экспортируют, поддерживают более высокий показатель душевого ВРП», — отметила Зубаревич.

Проблема России в том, какова ее середина. А в середине, по словам эксперта, находится две трети субъектов без явных конкурентных преимуществ. «Также в России есть мощная аутсайдерская группа: чуть больше дюжины регионов, в числе которых слаборазвитые республики и отдельные особо депрессивные области», — отметила Зубаревич. Вот эта картинка, отстроенная к концу 90-х, в России меняется слабо, считает эксперт.

Как выглядит региональное неравенство с точки зрения населения

«Если спроецировать эту картинку на людей, то мы увидим, что в регионах-лидерах живет каждый девятый россиянин. Неплохо. Еще 18% населения живет в относительно развитых регионах по уровню душевого ВРП. В совокупности в богатых или относительно богатых регионах живет без малого треть населения», — отметила Зубаревич. По ее словам, кто бы ни управлял этими регионами, конкурентные преимущества всегда будут содействовать их развитию.

«Проблема России в том, что делать с серединой. У нас две трети населения живет в регионах, где нет явных конкурентных преимуществ, где надо расчищать правила игры и улучшать институты с тем, чтобы хоть что-то получилось. До тех пор, пока институциональная среда в России такая, какая она есть, там рывка не будет», — считает эксперт.

И примерно каждый десятый россиянин живет в регионе-аутсайдере. «Вопрос — как помогать, как контролировать расходование средств, чтобы они шли на воспроизводство человеческого капитала, а не на обогащение элиты. Но это другой вопрос. Поддержка слаборазвитых регионов необходима. Возможно, этот тезис кому-то не понравится», — отметила Зубаревич.

В чем главное преимущество Москвы

«Мы живем в стране, где есть Москва и остальная Россия. Все это понимают. Доля столицы во всем — в ВРП (20%), в инвестициях (18%), доходах населения (16,9%), во вкладах в банки (35% всех вкладов в Москве) — несравнима с другими регионами. Москва опережает даже Петербург настолько, что возникает вопрос: в чем причина? Агломерационный эффект здесь обеспечивает только половину успеха. Вторую половину, может — больше, дают институциональные преимущества», — отметила Зубаревич.

В столице концентрируется власть, штаб-квартиры крупного бизнеса. Все это, по словам эксперта, создает дополнительные возможности для развития. «До тех пор, пока Россия будет страной крупных компаний, сидящих в Москве, до тех пор, пока у нас будет плохо развит средний и малый бизнес, Москва будет их получать. Это не потому, что Путин так захотел. Это потому, что вот так складывается институциональный дизайн. В супервертикальной стране с доминированием крупного бизнеса Москва получает очень много незаработанных преимуществ. И лечить это можно только девертикализацией и сдвигом структуры экономики в сторону среднего бизнеса», — отметила Зубаревич. Нельзя просто сказать: «Заберем у Москвы, отдадим другим», так это не работает, подчеркнула эксперт.

«Давайте посмотрим на долю Москвы в инвестициях: 2014 год — 11%, 2019 год — 15%, 2020 год — 18%, 2021 год — 19%. Вместе с Московской областью, на всю агломерацию, выходит 24%. То есть, почти каждый четвертый рубль инвестиций в стране идет в столичную агломерацию. Примерно 11-13% — в Тюменскую агломерацию, главный нефтегазовый регион страны. Дураков нет. Бизнес, основной инвестор, вкладывается туда, где сможет отбить вложения. Поэтому деньги идут в крупнейший регион страны и в главный регион добычи нефти и газа», — отметила Зубаревич.

Другое дело, что в Москве очень большим подспорьем являются инвестиции столичного бюджета, которые составляют от 20 до 25% всех инвестиций в город, подчеркнула эксперт. «Контрциклическая политика мэрии работает. Городские власти на старте создают дополнительные преимущества для будущего развития города. В результате, Москва выходит из кризиса намного быстрее остальных. Здесь срабатывает мультипликативный эффект, сочетание объективных преимуществ и институциональных решений», — отметила Зубаревич.

Как вообще меняется региональное неравенство

По словам Зубаревич, здесь действует два основных правила. «Правило первое: в периоды экономического роста чаще происходит рост неравенства. Сильные лошадки бегут быстрее. В периоды кризиса неравенство чаще сглаживается, потому что сильные регионы реагируют на кризис пожестче, а слабым что реагировать — не жил хорошо, нечего начинать», — отметила эксперт.

Второе правило, по словам Зубаревич, касается политики государства: стимулируют ли они развитие или отбирают по максимуму у сильных, чтобы перераспределить в пользу слабых. «Крайне важно, каков политический режим и есть ли рента. В авторитарных, в сверхцентрализованных режимах гораздо легче сглаживать неравенство при наличии сырьевой ренты для перераспределения. Вопрос: кому, на что и с какой целью», — отметила она.

Как менялось неравенство в России

Сокращение регионального неравенства началось с середины нулевых, когда в России резко выросла сырьевая рента, а вместе с ней и возможности перераспределения средств, отметила Зубаревич. «Кроме того, в нулевых годах мы прилично сократили межрегиональное неравенство по доходам населения. Это „медицинский“ факт», — подчеркнула она.

Ситуация начала меняться в обратную сторону уже в кризис 2008 года. В кризис 2014 года, когда Россия не стала наращивать трансферты субъектам, разрыв между регионами увеличился. «Если вы не добавляете денег, вы не можете повышать зарплаты бюджетникам, соцпособия. И неравенство регионов по доходам населения растет», — отметила Зубаревич.

По ее словам, смягчение неравенства в России происходило либо в периоды общего спада инвестиций, когда никому не доставалось, либо в годы особых геополитических проектов: саммит АТЭС во Владивостоке, Олимпиада в Сочи. «Но устойчиво смягчать неравенство не вышло, и, когда начался кризис 2014 года, оно вновь стало расти», — подчеркнула эксперт.

Почему мы не особенные

«Россия как-то иначе развивается по сравнению с другими странами? Да ничего подобного. Крупнейшие города развиваются быстрее. Если вы обеспечены ресурсами, тоже есть шанс на неплохое развитие, если на рынке эти ресурсы востребованы. Близость к агломерациям или торговым путям тоже обеспечивают регионам дополнительные возможности для роста», — отметила Зубаревич.

По словам эксперта, во всем мире страны, прилегающие к более развитым, очень эффективно используют это соседство. Так, Мексика на границе со Штатами сформировала районы, куда, благодаря более дешевой рабочей силе, более слабым экологическим ограничениям и так далее, инвестировали американцы, а произведенную там продукцию потом вывозили в США. То же самое с 90-х годов происходило в регионах Центрально-Восточной Европы: западные части Польши, Венгрии, Чехии получали инвестиции от старых стран ЕС, потому что издержки производства там были меньше, а прибыли компаний — больше.

«В России что-то похожее пытались сделать в Калининградской области, но не вышло. Потому что Россия со своими более развитыми соседями прежде всего отстраивает границы. На первом месте безопасность, а вовсе не сотрудничество. Поэтому эффект приграничного положения не работает ни в Мурманске, ни в Карелии, ни в Ленинградской, ни в Калининградской областях. Проехали! Здесь на минус работают институциональные ограничения», — отметила Зубаревич.

Как решают проблему неравенства в развитых и развивающихся странах

«Страны догоняющего развития просто „забили“ на неравенство и стимулируют точки роста. Им нужно делать ставку на более быстрых „лошадок“ — на территории с особыми конкурентными преимуществами. Поэтому, по факту, там стимулируется неравенство», — отметила Зубаревич.

В развитых странах доминирует тренд на смягчение неравенства. «Кто не знал: половину бюджета ЕС составляют структурные фонды, которые дают деньги на межрегиональное выравнивание в рамках ЕС. Долгое время они просто перераспределяли деньги: на столько отстаете, столько добавим. Потом поняли, что это не работает, и перешли в проектный режим. Сейчас регионы разрабатывают проекты развития, которые потом финансируются из структурных фондов ЕС. Результат не совсем однозначный, но все-таки они поменяли концепцию и поняли, что в ситуации с удочкой и рыбкой двигаться нужно в сторону удочки», — отметила эксперт.

В Китае проблему неравенства решали по-своему. По словам Зубаревич, с конца 80-х годов там тоже сделали ставку на развитие территорий с конкурентными преимуществами. В результате, в приморских регионы восточной части страны, где развивалась экономика, вырос миграционный приток, но вместе с тем, в стране выросло и неравенство по валовому муниципальному продукту. «Китайцы догоняли развитые страны, поэтому сделали ставку на восточные регионы, где логистическое плечо короче. В результате, к середине нулевых там сформировались регионы новой индустриализации, но оставались советского типа северо-восток с дымящими металлургическими заводами и угольными шахтами и слаборазвитые регионы. Тогда Китай разработал не под копирку, как в РФ, а дифференцированную политику трансформации для разного типа территорий. Для прибрежных, самых развитых, — интеграционные модели, городские агломерации, производство товаров и услуг с более высокой добавленной стоимостью. Для квази-советского Северо-Востока, депрессивных регионов, — реструктуризация тяжелой промышленности и неконкурентоспособного госсектора, рост открытости, формирование динамичного частного бизнеса — для того, чтобы снизить безработицу. Для слаборазвитого Западного Китая — развитие инфраструктуры, стимулирование урбанизации, внутреннего спроса и потребления, развитие частного сектора, освоение природных ресурсов», — рассказала эксперт.

Такую политику Китай запустил в середине нулевых, и в результате дикий рост территориального неравенства удалось остановить. «Китайцы очень многого добились в части неравенства: капитально снизили разрыв между префектурами и провинциями, остановили рост неравенства по доходам населения и обеспечили пусть слабый, но разворот назад. У них получилось, потому что политика была дифференцированной, и в это вкладывали большие деньги», — подчеркнула Зубаревич.

Евросоюз, который сделал ставку на заботу о слабых и перераспределение доходов, в результате тоже сократил разрыв между странами. «Благодаря ускоренному развитию более сильных регионов внутри стран удалось сократить межстрановые различия. Сильные „лошадки“ вытащили менее развитые страны и помогли смягчить межстрановое неравенство. Но межрегиональные различия внутри стран подросли», — отметила Зубаревич.

По ее словам, если посмотреть на социальную сторону, то здесь все не так однозначно. «Франции, например, удалось сократить неравенство регионов по среднедушевым доходам населения. Но за счет чего? За счет поддержки бедных домохозяйств. Именно благодаря социальной политике французы смогли смягчить межрегиональное неравенство по доходам. Кто не знал, у французов одна из самых сильных, почти как у шведов, социальных политик в отношении доходов населения», — отметила Зубаревич.

Как смягчить неравенство доходов населения России

Чтобы смягчить неравенство, нужны деньги. По словам Зубаревич, только когда страна достигает уровня душевого ВВП примерно 10-15 тысяч долларов в номинале или 26 тысяч долларов — в паритете, можно говорить о том, что у нее есть ресурс, который может быть перераспределен.

Дальше есть два варианта. Первый: вы кидаете трансферты менее развитым регионам, и они их как-то тратят. Россия (по сравнению с другими странами) перераспределяет много: консолидированные бюджеты регионов сейчас около 14 млрд рублей, а трансферты — под 4 млрд рублей. «В прошлом году бюджеты были дотационными на 25%, то есть, каждый четвертый рубль приходил с федерального уровня. В этом году будет чуть поменьше. Слабых вытягивают. На школы, больницы как-то хватает. Но это имеет оборотную сторону. Если Ингушетия — на 87% дотационный регион, то остальным чего дергаться? Деньги-то дадут», — отметила Зубаревич.

Второй вариант: вы, как во Франции, таргетировано помогаете бедным домохозяйствам. «Если вы хотите снизить разрыв регионов по доходам людей и уровню бедности, важно понимать, что это не про регионы, это про социальную политику государства. Такое выравнивание обеспечивается таргетированной социальной поддержкой. Вы помогаете домохозяйствам, а это политика затратная, дорогая в администрировании. Чтобы она была эффективной, должны быть очень полные базы данных. Россия пошла по этому пути. Создание в РФ социального казначейства — шаг в этом направлении. Это означает, что мы хотим таргетированно помогать бедным домохозяйствам, что косвенно снижает и региональное неравенство в уровне жизни», — отметила Зубаревич.

Но в России есть и третий вариант. «Давайте посмотрим, как перераспределяются деньги. Вот главные приоритеты бюджетных трансфертов: Крым — 2% населения страны и 7% всех бюджетных трансфертов, Дальний Восток — 6% населения и 15-16% трансфертов, Северный Кавказ — 5% населения и 10% трансфертов. Наши приоритеты не про бедность, не про развитие, они — про геополитику. Дальний Восток нужно удержать, Крым и Севастополь должны стать витриной развитой России, Северному Кавказу просто подкидываем. Остальным — как пойдет», — отметила Зубаревич.

Иными словами: выравнивающая политика сегодня нацелена не на борьбу с бедностью, не на стимулирование развития. Ее основной приоритет — геополитика. «Если мы сместим приоритет с геополитики и во главу угла поставим развитие, имейте в виду последствия: неравенство регионов будет расти. Это плата за догоняющий рост всей страны. С другой стороны, если мы возьмем курс на социальную политику и поддержку бедных домохозяйств, что правильно и разумно, это будет означать рост трансфертов слаборазвитым республикам с высокой долей теневых доходов. В таком случае нам придется объяснять российскому населению, что мы теперь в первую очередь будем поддерживать Тыву, Дагестан, Чечню, Ингушетию, где в легальном поле практически нет налоговой базы, где невозможно реально оценить доходы населения, а формально они крайне низкие», — отметила Зубаревич.

По словам эксперта, во всех странах, особенно в крупных, где проблемы территориального неравенства особенно остры, власть рано или поздно оказывается перед выбором: равенство или эффективность. «С точки зрения экономической теории, не надо отнимать у сильных, потому что неравенство есть объективное следствие конкурентных преимуществ. Если вы много отнимаете, снижаются стимулы для развития сильных регионов. Но с социальной сточки зрения, вы же не сможете воспроизводить человеческий капитал там, где остро не хватает денег, поэтому социальное неравенство нужно смягчать. Это искусство — найти оптимальный баланс, в каждой стране он свой. Главный вывод: простого и хорошего решения нет, это сложная проблема», — отметила Зубаревич.

Решит ли проблему перенос столицы

«Страна авторитарная — да. Страна централизованная — да. Значит, если в какой-то безумной голове возникнет идея перенести столицу куда-то еще, все возможно. Но знаете ли вы, что в Казахстане, очень похожем на нас по всем институциональным признакам, в течение 10 лет 10% ВВП страны шло на „строительство“ Астаны. Вы готовы платить такую цену? При этом, не надейтесь, что другие города что-то с этого получат», — отметила Зубаревич.

А что еще можно сделать

«Первое — сделать помощь прозрачной. Регион должен точно знать, что и когда он получит по формульным критериям, а не бегать по 15 министерствам, вышибая трансферты.

Второе — убрать KPI, которые придумали в министерствах и по которым нужно отчитываться. Когда губернаторам нужно отчитываться по KPI, которых сотни, главным их умением становится умение рисовать отчетность по KPI. Компетенции задаются институциональными условиями. Если они заточены на отчетность, мы получаем гроссмейстеров по отчетности.

Третье — дать регионам больше автономии в распоряжении деньгами. Выделите большую субсидию на образование, на здравоохранение, на соцполитику, пусть дальше регион сам разбирается, в какие компоненты системы он вложится. Вместо этого у нас выделяют субсидии на дрова учителям сельских школ, на выкорчевку виноградников, на осеменение крупного рогатого скота.

Четвертое — хватит перераспределять налоги в пользу федерального бюджета. Мы уже устали на это смотреть. Устойчивость, неизменность, прозрачность, меньшая регламентация — уже это поможет. В действительности же у нас все движется в противоположном направлении», — считает Зубаревич.

Анна Семенец