Косово – плохой пример или хороший?

События последнего времени серьезным образом пошатнули систему международной безопасности и внесли раздор и недоверие в отношения между странами. Это вызывает все большую тревогу во всем мире. Как и в России, на Западе также пытаются осмыслить этот процесс. Однако для того, чтобы прогнозировать, куда все это нас может привести, необходимо оглянуться на ближайшую историю, где значительной степени и лежат корни нынешних мировых процессов.

Одной из наиболее спорных страниц этой истории до сих пор остается война в Сербии, завершившаяся ее разделом и признанием рядом ведущих западных стран независимости Косово. Начало этому процессу почти четверть века назад, в сентябре-октябре 1991 года положило одностороннее провозглашение независимости Косово, которое 22 октября 1991 года первой признала Албания.

При этом косовский прецедент активно используется во внешнеполитической риторике Москвы, что за границами России часто вызывает вопросы. С разрешения автора, «Росбалт» публикует статью Роберта Купера, в которой он пытается прояснить причины этого недоумения.

Роберт Купер - британский и европейский дипломат, в прошлом генеральный директор по внешним и политико-военным отношениям Совета ЕС, автор книги “Государство постмодерна”, обладатель премии Оруэлла за книгу “Распад наций”.

В своем знаменитом обращении к обеим палатам Федерального Собрания от 18 марта 2014 года президент Российской Федерации Владимир Путин упомянул Косово в качестве прецедента в контексте того, что на тот момент произошло в Крыму.

Президент Путин тогда заявил следующее (здесь необходима длинная выдержка из его выступления): «Кроме того, крымские власти опирались и на известный косовский прецедент, прецедент, который наши западные партнеры создали сами, что называется, своими собственными руками, в ситуации, абсолютно аналогичной крымской, признали отделение Косово от Сербии легитимным, доказывая всем, что никакого разрешения центральных властей страны для одностороннего объявления независимости не требуется. Международный Суд ООН на основе пункта 2 статьи 1 Устава Организации Объединенных Наций согласился с этим и в своем решении от 22 июля 2010 года отметил следующее. Привожу дословную цитату: «Никакого общего запрета на одностороннее провозглашение независимости не вытекает из практики Совета Безопасности», – и далее: «Общее международное право не содержит какого-либо применимого запрета на провозглашение независимости». Все, как говорится, предельно ясно».

«Я не люблю обращаться к цитатам, - продолжил Путин, - но все-таки не могу удержаться, еще одна выдержка из еще одного официального документа, на этот раз это Письменный меморандум США от 17 апреля 2009 года, представленный в этот самый Международный Суд в связи со слушаниями по Косово. Опять процитирую: «Декларации о независимости могут, и часто так и происходит, нарушать внутреннее законодательство. Однако это не означает, что происходит нарушение международного права». Конец цитаты. Сами написали, раструбили на весь мир, нагнули всех, а теперь возмущаются. Чему? Ведь действия крымчан четко вписываются в эту, собственно говоря, инструкцию. Почему-то то, что можно албанцам в Косово (а мы относимся к ним с уважением), запрещается русским, украинцам и крымским татарам в Крыму. Опять возникает вопрос: почему?»

Итак, президент Путин, во-первых, заявил о том, что случаи Косово и Крыма похожи. Во-вторых, привел мнение Международного Суда ООН в отношении законности косовской декларации о независимости, что, по аналогии, может стать юридической основой для того, что произошло в Крыму. В-третьих, процитировал меморандум американского правительства, поданный в Международный Суд ООН, - тоже для поддержания легитимности произошедшего в Крыму.

Я бы хотел детально рассмотреть все эти три аргумента, но сделаю это в обратном порядке, поскольку последнее утверждение является наиболее простым.

Оно же выглядит и наиболее странным. Путин приводит цитату из меморандума, представленного в суд Соединенными Штатами Америки, а вовсе не из своего собственного. Путин заявил, что США «сами написали, раструбили на весь мир, нагнули всех». Между прочим, всех, кроме России. Меморандум, поданный Россией в тот же самый Суд по тем же самым слушаниям, по содержанию был полной противоположностью американскому. Исходя из того, что Россия до сих пор не признала Косово независимой страной, можно предположить, что мнение ее руководства по этой теме не изменилось - Москва продолжает выступать против независимости Косово. Очень странно приводить в качестве своего аргумента точку зрения, с которой ты в корне не согласен.

Возможно, президент Путин хотел таким образом подчеркнуть непоследовательность американской внешней политики, и в следующем параграфе он, действительно, обвиняет США в использовании двойных стандартов и цинизме. Однако США как раз исходят из того, что случаи Косово и Крыма отличаются, что автоматически обнуляет аргумент о непоследовательности. Если кто и заявляет, что эти два случая идентичны, так это Путин, стало быть, в двойных стандартах можно обвинить только его.

Второе утверждение касалось решения Суда. Здесь все не настолько очевидно, как кажется на первый взгляд. Генеральная ассамблея ООН попросила Международный суд ООН вынести консультативное заключение по поводу следующего вопроса: «Противоречит ли одностороннее провозглашение независимости временными органами самоуправления Косово нормам международного права?».

Суд в своем решении заявил буквально следующее: «В отношении данного случая вопрос, заданный Генеральной Ассамблеей, является четко сформулированным. Вопрос является узким и специфическим, он запрашивает мнение Суда о том, является ли или не является провозглашение независимости правомерной с точки зрения международного права. Вопрос не затрагивает юридических последствий, которые могут быть у данного провозглашения. В частности, вопрос не затрагивает такой аспект, обозначает ли провозглашение независимости автоматическую государственность для Косово. Вопрос не затрагивает такие моменты, как законность или юридические последствия признания независимости Косово теми странами, которые признали его в качестве независимого государства. Суд отмечает, что в прошлом Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности ООН, если они были заинтересованы в получении мнения в отношении юридических последствий того или иного действия, то формулировали запрос таким образом, что это четко отражалось в его постановке. Таким образом, в своем ответе на поставленный Генеральной Ассамблеей вопрос, Суд не считает необходимым затрагивать такие аспекты как то, привело ли провозглашение независимости к созданию государства, или какие последствия имеют акты признания государственности другими странами» (параграф 51).

Таким образом, мнение Суда касается исключительно вопроса о том, является ли провозглашение правомочным с точки зрения норм международного права. Суд не высказывался ни насчет законности декларации как таковой, ни насчет того, привела ли декларация к появлению независимого государства, ни в отношении того, являются ли законными акты признания независимого Косово другими государствами. Заключение утверждает только одно - что провозглашение независимости не противоречит нормам международного права, то есть само по себе не является незаконным.

Так что фраза, которую приводит президент Путин в своей речи, вовсе не является «предельно ясной», я бы даже сказал, что все как раз наоборот. Эта фраза не поддерживает косовскую декларацию о независимости в том смысле, который в нее вкладывает Путин. И, наконец, чтобы понять смысл консультативного заключения, недостаточно прочитать одну или две фразы из него, вырвав их из контекста.

Кстати, стороны, которых это заключение касалось напрямую, прочитали его текст полностью и прекрасно увидели в нем все потенциальные ограничения. Министра иностранных дел Сербии, который предложил формулировку вопроса для суда, критиковали именно за то, что он не вписал в нее запрос на мнение суда о юридических последствиях декларации независимости. Косовская сторона же была недовольна тем, что суд всего лишь заявил, что декларация не является противозаконной с точки зрения международного права, и не признал законной саму независимость.

Однако наиболее проблематичной частью речи Путина является его первое утверждение. Насколько похожи эти два случая? Данная тема заслуживает серьезного внимания, потому что такое ощущение, что в российских умах данное сравнение застыло именно в путинской трактовке.

В вышеупомянутой речи президент Путин заявил следующее: «От тех же Соединенных Штатов и Европы мы слышим, что Косово – это, мол, опять какой‑то особый случай. В чем же, по мнению наших коллег, заключается его исключительность? Оказывается, в том, что в ходе конфликта в Косово было много человеческих жертв». Однако это, действительно, является одним из отличий, и украинские власти заслуживают похвалы за то, что отдали приказ своим войскам в Крыму не сопротивляться. Но вовсе не это отличие является решающим.

Я предлагаю рассмотреть эти два случая с трех аспектов: продолжительности, контекста и международного процесса.

Разница в продолжительности поразительна. События в Крыму, которые привели к его присоединению к России, начались вскоре после того, как президент Украины Виктор Янукович бежал в Россию 22 февраля 2014 года. В регионе начались демонстрации и несколько дней спустя, 27 февраля, войска в неопознанной военной форме захватили здание Верховного совета и Совета министров Крыма в Симферополе. В тот же день чрезвычайная сессия парламента (неизвестно, сколько депутатов на ней присутствовало) проголосовала в пользу замены председателя Совета министров Крыма Анатолия Могилева на Сергея Аксенова.

1 марта Аксенов объявил, что новые власти берут под свой контроль все украинские военные базы в Крыму. В Москве же, также 1 марта, Совет Федерации дал разрешение на использование российских войск на Украине, и 2 марта они (в основном из гарнизонов в Крыму, но и не только) взяли под контроль весь полуостров.

16 марта, согласно решению Верховного совета Крыма, в регионе был проведен референдум, на котором люди могли выбрать между присоединением к России и восстановлением Конституции 1992 года при сохранении Крыма в составе Украины (опции «статус-кво» просто не было как варианта). Референдум, на который не были допущены международные наблюдатели, дал результат в виде 95% поддержки присоединения к России. (Власти Крыма предложили ОБСЕ направить своих наблюдателей, однако там ответили отказом в связи с отсутствием приглашения от Украины. Тем не менее, по данным ЦИК Крыма, на референдуме работали 135 иностранных наблюдателей, включая депутатов Европарламента. Однако ни одна западная страна не подтвердила их полномочия, - «Росбалт»).

17 марта Верховный совет Крыма провозгласил независимость, а 18 марта, в день, когда президент Путин произнес цитируемую выше речь, был подписан договор с Российской Федерацией. Через два дня договор был ратифицирован и вступил в силу. Весь процесс длился меньше месяца.

В случае с Косово сложно выбрать конкретную дату для начала тех процессов, которые в итоге привели к провозглашению независимости. Как вариант, можно назвать начало военной кампании НАТО в марте 1999 года, или же предшествовавшие ей провалившиеся переговоры в феврале того же года. Но и это случилось не просто так, а стало результатом целой цепочки событий. В связи с чем вполне можно заявить, что все началось в марте 1989 года, когда Косово утратило часть своей автономии. Именно после этого косовские албанцы, работавшие на правительство, были уволены и ответили на это созданием теневого правительства, которое существовало на налоги, собираемые в основном среди косовской диаспоры.

В зависимости от выбранной даты, процесс отделения Косово длился от девяти до девятнадцати лет, что не идет ни в какое сравнение с крымским месяцем.

Если же посмотреть на контекст, то, согласно версии Москвы, в Киеве произошло свержение не только правительства, но и разрушение самого государства. Свержение правительства, с точки зрения России, означало отсутствие государственной преемственности и что все обязательства по договорам и соглашениям перестали действовать. Это нонсенс - как с точки зрения фактов, так и с точки зрения закона.

На Украине в феврале 2014 года произошло следующее: президент Янукович покинул страну, оставив в столице вакуум власти. Конституционная стабильность была возвращена с помощью выборов нового правительства. Однако даже если предположить, что в стране произошел переворот или даже революция, то и это ни в коем случае не отменяет международные юридические обязательства украинского правительства. Это стандартный принцип международного права.

В Косово контекст был определен развалом Югославии, который сопровождался гражданской войной и кровавыми столкновениями, а также той ролью, которую в этом всем играл Слободан Милошевич. Переговоры, которые предшествовали началу конфликта, были попыткой предотвратить дальнейшее насилие. Военная кампания НАТО длилась гораздо дольше, чем предполагалось, она уносила жизни людей одновременно с боевыми действиями между сербскими военными силами и косовскими повстанцами. Однако руководство НАТО не могло закрыть глаза на гибель 150 тысяч человек в других регионах Югославии, из которых 7000 были хладнокровно убиты в Сребренице. Еще многие были вынуждены покинуть свои дома, подвергались пыткам, изнасилованиям в концентрационных лагерях. Именно на фоне этого страны НАТО не были готовы дать Милошевичу возможность сомневаться в своей решительности. Также они и не были готовы принять российское вето. Именно этот контекст обусловил войну в Косово и, впоследствии, косовскую декларацию независимости.

Однако самое большое отличие между двумя случаями - в степени международного участия. С Крымом все просто: никакого международного участия не было. Россия выступила против международного присутствия как в период, предшествовавший присоединению, так и после того, как Крым стал частью России.

Это существенно отличается от того, что произошло в Косово. В 1998 году, за год до войны, Совет Безопасности ООН принял две резолюции по Косово, обе в рамках Главы VII Устава ООН. Резолюция UNSCR 1160 от 31 марта накладывала экономические санкции и на Сербию, вводила против нее эмбарго на поставки оружия, призывала Белград найти политическое решение нарастающему конфликту в Косово и выражала поддержку изменению статуса Косово внутри страны, включая, как вариант, расширенную автономию и усиленное самоуправление.

Резолюция UNSCR 1199 от 23 сентября обращала внимание на то, что в совместном заявлении президенты России и Югославии пообещали придерживаться вектора прекращения насилия и решения косовской проблемы политическим путем. Резолюция также закладывала основы для мониторинга ситуации в регионе.

Эти резолюции были лишь верхушкой огромного «айсберга» международного сотрудничества, проходившего в основном по линии Контактной группы (США, Россия, Германия, Франция, Италия, Великобритания) и ОБСЕ, которая, в конечном счете, взяла на себя задачи по мониторингу.

Когда наблюдатели ОБСЕ стали сообщать о растущем количестве жертв, еще одна попытка решить проблему была предпринята в Рамбуйе во Франции. Эта была инициатива США, но члены Контактной группы также отправили своих представителей. Когда эта конференция провалилась, НАТО начало бомбардировки, решив, что бездействие может привести к еще одной гуманитарной катастрофе.

Бомбардировки НАТО закончились в результате переговоров при посредничестве тогдашних премьер-министра России Виктора Черномырдина и президента Финляндии Мартти Ахтисаари. Соглашение, которое было достигнуто, было юридически оформлено в виде резолюции Совбеза ООН UNSCR 1244. Эта резолюция подтвердила «приверженность всех стран-членов принципам суверенитета и территориальной целостности Федеративной республики Югославия» (на тот момент, по сути, состоявшей уже только из Сербии и Черногории). Но она также требовала вывода сербских войск (в том числе, полиции), разрешала НАТО начать миротворческую операцию в Косово и помещала этот регион под руководство ООН.

ООН должна была установить «временные институты местного самоуправления в Косово», а также запустить процесс «по определению будущего статуса Косово». Оба мандата ООН - контроль над территорией и последующий план по определению статуса - сразу же бросили тень сомнения на приверженность принципам территориальной целостности Сербии.

В 2005 году доклад о будущем Косово, написанный норвежским дипломатом Каем Эйдем по запросу Генерального секретаря ООН, рекомендовал начать процесс по определению статуса. Эта идея была также поддержана в заявлении председательствующего в Совете Безопасности (такая форма используется в тех случаях, когда принятие резолюции невозможно из-за вероятного вето одного из членов СБ, - “Росбалт”).

Генеральный секретарь назначил Мартти Ахтисаари главным в переговорном процессе по поводу статуса. Ахтисаари общался с заинтересованными сторонами на Балканах, со странами-членами Совета Безопасности ООН, однако не смог разработать предложение, которое бы устраивало одновременно и Белград, и Приштину. Тогда в начале 2007 года он представил в Совет Безопасности свои рекомендации о том, что Косово должно стать независимым, при этом сербскому меньшинству должны быть предоставлены серьезные гарантии и права, а в начальный период независимости Косово должно находиться под международным наблюдением.

В Совете Безопасности ООН предпринимались попытки провести резолюцию на основе этих рекомендаций, но все они провалились. Осенью 2007 года очередная попытка достичь консенсуса была предпринята «тройкой», в которую входили США, Россия и ЕС. Тройка завершила свой раунд переговоров в декабре, но не смогла уговорить Белград и Приштину прийти к соглашению.

17 февраля 2008 года Косово объявило о своей независимости. В течение четырех лет, вплоть до сентября 2012 года, регион находился под наблюдением со стороны офиса Международного гражданского представителя. ООН, НАТО и ОБСЕ продолжают активно работать в Косово, так же, как и Евросоюз, который сохранил ограниченные полномочия в юридической сфере.

В заключение необходимо, однако, отметить, что у ситуаций с Косово и Крымом есть также и одно сходство. В обоих случаях военная сила была использована без соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН. Это единственный схожий элемент, все остальное отличается и весьма серьезным образом. И самое главное отличие состоит в том, что Косово превратилось в независимое государство (даже если его государственность признали только 108 стран), в то время как Крым был присоединен к России.

Такое часто случалось, что в послевоенный период регионы отделялись от стран, частью которых они когда-то были, особенно это было актуально в рамках процессов деколонизации. Многие из них, например, Сингапур и Словакия, стали независимыми государствами, как стали ими и страны бывшей Югославии, хотя процесс их отделения был далек от идеального. Однако последующее присоединение такой территории другим государством - это воистину исключительный случай.

И самым удивительным моментом во всей этой истории является то, что Россия постоянно и усиленно указывает на косовский прецедент. Как показывает это исследование, эти два случая отличаются, и один вряд ли может служить прецедентом для другого. Кроме того, поскольку Россия так и не признала независимость Косово, совершенно непонятно, почему она ссылается на прецедент, который сама считает неправильным.

Настойчивость России идет вразрез с фактами, вразрез с логикой и вразрез с ее собственными интересами. Может ли кто-нибудь мне объяснить, почему?

Роберт Купер, перевод Юлии Нетесовой