Региональный суверенитет — эликсир мирной жизни для XXI века

Тема новых политических идей и перспектив поднималась Даниилом Коцюбинским на сайте «Росбалта» неоднократно. В частности, в недавнем интервью он отметил, что будущее человечества — в руках ученых-гуманитариев, задача которых — предлагать обществу по-настоящему новые и конструктивные проекты. Публикуемая ниже статья — о том, как можно было бы разрешить одно из главных противоречий в действующей международной правовой системе.

«Вместе нельзя врозь»

Основная проблема, которая порождает конфликты в современном мире, связана с борьбой между различными сообществами — этническими, конфессиональными, территориальными, — существующими в границах одного государства.

Как правило, эти конфликты имеют формы войны «государства» против «сепаратистов». Причем государство в этом случае обычно представляет не всю «нацию», от имени которой формально выступает, а какое-то одно конкретное сообщество. Чаще государство фактически опирается на большинство (в Турции это турки, в Ираке — шииты, в Китае — ханьцы, в Алжире — арабы etc.), но иногда — на меньшинство (алавиты в Сирии, сунниты в Бахрейне и в Ираке в эпоху Хусейна etc.) В любом случае государство, которое де-факто представляет лишь одно сообщество, стремится более или менее радикально подавить другие сообщества («сепаратистов» и «террористов») и доминировать над ними.

Борьба «сепаратистов» против «государства» за независимость может быть мирной: Каталония vs Испания; Шотландия vs Великобритания; Квебек vs Канада. Но гораздо чаще она становится вооруженной: Палестина vs Израиль; Чечня vs Россия; «Большой Курдистан» vs Турция, Сирия, Ирак, в недалеком прошлом — Иран; Тамил-Илам vs Шри Ланка; Тибет, Синьцзян vs Китай; Кашмир, Пенджаб vs Индия; Дарфур vs Судан; Азавад vs Мали etc. Формы этой вооруженной борьбы — разные: «большая война» армий, партизанский бандитизм, терроризм, городская герилья, карательные рейды, этнические чистки и депортации, геноцид и т. д.

Порой официальные власти побеждают «сепаратистов» военным путем (так были ликвидированы самопровозглашенные государства Биафра, Тибет, Чечня-Ичкерия, Тамил-Илам etc.) Но, как правило, война на этом не заканчивается, а просто переходит в другую фазу. Сепаратисты организуют свои правительства за границей, продолжают локальную партизанскую борьбу, объявляют себя сторонниками международных экстремистских структур (обычно исламистских, если речь идет о сепаратизме территорий, населенных в большинстве мусульманами) и стараются получить помощь извне.

Очень часто борьба «государства» с «сепаратистами» или «террористами» имеет форму схватки разных сообществ (этнических и этноконфессиональных) за контроль над столицей и центральным правительством. Так происходило и происходит во многих странах Африки (Ангола, Зимбабве, ЦАР, Руанда etc.) и Азии (Афганистан, Ирак, Сирия etc.)

Но даже в тех случаях, когда борьба идет за «контроль над столицей», а не за сецессию, все равно в основе такого конфликта лежит латентный сецессионизм (сепаратизм). А точнее, стремление к размежеванию различных сообществ, которые оказались в границах одного государства, но при этом не чувствуют себя родственными ни в гражданско-культурном, ни в политико-культурном отношениях — и по этой причине не хотят зависеть друг от друга, а стремятся либо доминировать, либо отделиться.

Проклятие границ, навязанных «сверху»

Причина огромного числа внутригосударственных межгрупповых конфликтов — в том, что современный мир в правовом отношении основан на двух абсолютно противоречащих друг другу принципах. С одной стороны, это принцип демократический: «право народов на самоопределение». С другой, это принцип авторитарный: право уже существующих государств — членов ООН («наций») на целостность своей территории и суверенитет.

Данные принципы приходят в непримиримое противоречие по той причине, что большинство современных государств — членов ООН изначально созданы не гражданами в ходе их свободного самоопределения, а посредством внешнего имперского принуждения. Во-первых, это более или менее территориально сохранившиеся старые империи (Россия, Китай, Испания и т. д.) Во-вторых, это «осколки» полностью либо частично рухнувших империй. Границы всех этих государств не учитывают принцип «права народов на самоопределение», потому что, как отмечено выше, сформированы авторитарно, «сверху», без участия народов. Иногда автор этих границ — старая имперская традиция, иногда — старая колониальная власть.

Отсюда — стремление многих народов, обреченных на существование в государстве, навязанном им «сверху», к борьбе за независимость через сецессию. При этом народы апеллируют к принципу «права народов на самоопределение», о котором упоминается в ст. 1 Устава ООН. И в то же время вступают в прямое противоречие со ст. 2 Устава ООН, гарантирующей «территориальную целостность» и «внутреннюю компетенцию любого государства» — члена ООН, т. е. его суверенитет.

Приняв во внимание это исходное внутреннее противоречие, заложенное в первых же статьях Устава ООН (и получившее развитие в последующих международных декларациях, актах и т. п.), вряд ли стоит удивляться тому, что в подавляющем большинстве случаев международное сообщество остается глухо к сепаратистским устремлениям народов, прибегающих к такой радикальной форме самоопределения, как «самовольное» провозглашение независимости. Таким образом, в силу фундаментальной противоречивости основополагающих международно-правовых документов, в современном мире отсутствует правовая база для легализации односторонней сецессии.

Народы — заложники государств

Данное положение дел ведет к тому, что в 99% случаев независимость народа, который де-факто отделился от уже существующего государства — члена ООН, признается международным сообществом только в том случае, если легальность этой сецессии предварительно признало государство, в состав которого входил данный народ («государство-хозяин»).

Иногда международное сообщество «давит» на «государство-хозяина», требуя от него согласия на сецессию той или иной территории. Порой это давление бывает успешным. Так Индонезия «отпустила на свободу» Восточный Тимор, а Судан — Южный Судан. Так Пакистан признал независимость Бангладеш, а Сербия — независимость Словении, Хорватии, Боснии и Герцеговины. Но в некоторых случаях внешнее воздействие оказывается неэффективным. Израиль, несмотря на давление со стороны многих стран (за важным исключением США), не предоставил полной независимости Палестине и, несмотря на критическую резолюцию Совета безопасности ООН, не вернул Сирии аннексированные Голанские высоты.

В современном мире есть всего один пример успешной односторонней сецессии, которую поддержали военной силой самые крупные международные акторы (ЕС и НАТО) и которую потом признали более 100 государств, включая США и страны Евросоюза, — это Косово. Но даже Косово до сих пор не является членом ООН, потому что его независимость признают не все члены Совбеза ООН.

Все другие примеры односторонней сецессии — как мирные и демократические, через выборы и референдум (Каталония, Иракский Курдистан, Сомалиленд и т. д.), так и связанные с войной (Северный Кипр, Карабах, Абхазия, Южная Осетия и т. д.) или фактической аннексией, поддержанной значительной частью населения территории, (Крым) — не получают признания со стороны большей части государств.

В итоге сепаратистские конфликты представляют собой проблемные зоны, которые либо уже спровоцировали, либо могут в любой момент спровоцировать политическое или даже вооруженное противостояние.

Одним словом, фундаментальная причина, порождающая подавляющее большинство международных конфликтов, связана с отсутствием легальных механизмов односторонней сецессии и принудительного демонтажа тех государств, которые состоят из сообществ, жестко и продолжительно конфликтующих друг с другом. Международная юридическая и политологическая мысль на эту тему до сих пор не предложила ничего конструктивного и жизнеспособного.

Бессилие теории

Отвечая на вопрос, почему мысль ученых по данной проблеме до сих пор оставалась столь бесплодной, необходимо, прежде всего, отметить, что подходы, которые предлагают теоретики односторонней сецессии, заведомо тупиковы. И их всего два.

Первый — «ремедиальный» (компенсаторный) — основан на идее, что-то или иное сообщество (территория) должно получать право на отделение от государства, если перед этим государство грубо нарушило (либо не смогло защитить) базовые права как сообщества в целом, так и отдельных его членов. Иными словами, если имели место геноцид, иные формы этнического подавления, правовая сегрегация по любому признаку, хаос гражданской войны и т. д.

Трудность превращения принципа «ремедиальной сецессии» в универсальный правовой механизм очевидна. Она связана с несколькими моментами.

Во-первых, этот принцип не столько снижает напряжение в отношениях между сепаратистами и центральным правительством, сколько, наоборот, подспудно провоцирует усиление конфликтов. Дело в том, что сепаратисты оказываются в ситуации, когда для получения права на сецессию им необходимо доказать, что правительство массово нарушало права того народа, от имени которого они выступают. Иными словами, сепаратисты оказываются заинтересованы в том, чтобы конфликт носил максимально жесткий и силовой характер. Уже одно это само по себе ставит «ремедиальную концепцию» сецессии под серьезный морально-политический вопрос.

Во-вторых, понятие «нарушения базовых прав» может трактоваться различными государствами по-разному, в зависимости от их собственных интересов. Например, одни и те же государства признали (по ремедиальным мотивам) независимость Косово, но до и после того не признали независимость Сомалиленда, Тамил-Илама и Иракского Курдистана, хотя ремедиальных (компенсирующих прошлые несправедливости и насилия) оснований для признания этих сецессий было не меньше. Еще один пример «двойных ремедиальных стандартов» — Россия. С одной стороны, она признала право Южной Осетии и Абхазии на одностороннее отделение от Грузии, а Крыма — от Украины по ремедиальным мотивам. Но, с другой стороны, Россия не признала право на независимость Чечни, хотя ремедиальных оснований для сецессии в этом случае было, возможно, даже больше.

Второй — «первично-правовой» — подход основан на идее о том, что у всех народов без исключения, независимо от того, нарушало ли «государство-хозяин» их базовые права или нет, есть «естественное право» на самоопределение, вплоть до сецессии.

Сложности применения такого подхода также видны сразу.

Во-первых, в международном праве не существует четких и универсальных определений понятий «народ» и «нация». В науке есть два основных подхода к решению этого вопроса — примордиальный (апеллирующий к исконности) и конструктивистский (свободно-договорной). Ясно, что гармонизировать эти подходы практически невозможно. Например, сторонники независимости Донбасса или Крыма пользуются такими недавно появившимися конвенциональными (конструктивистскими) категориями, как «народ Крыма» и «народ Донбасса». В то же время противники крымского и донбасского сепаратизма убеждены, что таких народов «объективно не существует» и что все это — части «единого исторически объективно сложившегося украинского народа/нации». В свою очередь, сторонники русского имперского национализма заявляют об искусственности «украинской нации» и об исконном национальном триединстве русских, украинцев и белорусов. И т. д.

Во-вторых, первично-правовой принцип односторонней сецессии — потенциально еще более конфликтен, чем ремедиальный. Дело в том, что во многих случаях «народы» (которые также часто называют себя «нациями») претендуют на территории, которые в данный момент занимают другие народы (полностью либо частично). Причем очень часто речь идет о десятилетиях и даже столетиях присутствия «чужих» народов на той территории, которую тот или иной данный народ — официально либо в контексте исторической памяти — считает «своей исконной». «Классические» примеры — Косово, Западная Армения, Северный Кипр, Внешняя Маньчжурия и т. д. Понятия «народ» и «нация», таким образом, потенциально экспансивны и агрессивны, ибо стремятся, как правило, претендовать на «максимум» своих «исконных» территорий. А это не может не провоцировать в перспективе конфликты и войны.

Бессилие юстиции

Конечно, чисто теоретически можно предположить, что все спорные вопросы, связанные с односторонней сецессией, могли бы решаться через Международный суд. Он рассматривал бы каждый конкретный кейс по существу и затем действовал по одному из двух сценариев — «ремедиальному» или «первично-правовому». В первом случае решал бы, есть ли основания для ремедиальной сецессии и определял границы, в которых она должна осуществляться. Во втором — выносил бы вердикт о том, какое сообщество и в каких границах следует признать «народом» (или «нацией»), чтобы дать ему право на сецессию.

Однако этот путь тоже абсолютно утопичен. Дело в том, что Международный суд — орган ООН. Но ООН состоит из государств (на языке ООН — «наций»), каждому из которых Устав организации гарантирует суверенитет и территориальную целостность. Таким образом, Международный суд по определению не может выносить решений, ограничивающих суверенитет и нарушающих территориальную целостность государств — членов ООН. А точнее, решение вопросов, связанных с нарушением этих принципов, всецело отдано на откуп не Международному суду, а Совету безопасности ООН. То есть пяти наиболее влиятельным мировым сверхдержавам, которые, в первую очередь, защищают свои собственные интересы — и по этой причине очень редко приходят к консенсусу по наиболее острым и спорным международным вопросам. К числу этих вопросов относятся и те, что связаны с проблемой нарушения суверенитета и территориальной целостности того или иного государства под предлогом защиты неотъемлемых прав людей или народов, живущих на его территории.

Для того, чтобы Международному суду было дано право без согласия Совбеза ООН выносить обязательные к исполнению решения, фактически нарушающие принцип суверенитета и территориальной целостности государств — членов ООН, к тому же обеспеченные вооруженными силами ООН, необходима радикальная реформа Устава ООН. Однако теоретики — сторонники как ремедиальной, так и первично-правовой концепции односторонней сецессии — ни о какой радикальной реформе ООН речи не ведут. И потому разговор о легализации односторонней сецессии повисает в международно-правовом вакууме.

Региональный суверенитет — вместо государственного?

Итак, в основе невозможности перевести дискурс об односторонней сецессии в практическую плоскость лежит существующий международно-правовой порядок, основанный на догмате о государственном суверенитете. Следовательно, единственный способ изменить ситуацию — ликвидировать данный догмат.

В этом случае, правда, сразу же встает вопрос о новом субъекте суверенитета. То есть о субъекте реализации права на политическое самоопределение.

Как уже было отмечено выше, понятия «нация» и «народ» в этом плане неконструктивны при любом их толковании, ибо несут вместе с собой столкновение множества «великих наций», претендующих на одни и те же «исконные территории».

В этой связи более конструктивным базовым субъектом суверенитета представляется регион.

Прежде всего, понятию регион можно дать универсальное «внешнее» описание, не содержащее конфликтного — по отношению к соседним территориям — потенциала. Например, можно предложить следующее определение: «Регион — это территориальное сообщество, обладающее консолидирующей его исторической памятью и идентифицирующее себя, как правило, с крупным городом, являющимся естественным центром данной территории».

Данное определение, как можно заметить, сочетает «конструктивистские» (субъективно-договорные) и «примордиальные» (объективно-материальные) параметры. Такой комбинированный подход позволяет, с одной стороны, основать самоопределение на свободном выборе самого населения, а с другой — гарантирует, что этот выбор не будет доведен до абсурда, до которого с легкостью может дойти чисто конструктивистский подход. Легко представить ситуацию, когда на статус региона вдруг начнут претендовать отдельный дом, квартира, университетская аудитория, сидящий на скамейке господин и т. п. Применение метода ad absurdum в данном случае очень быстро заведет политический процесс в тупик.

Сочетание же конструктивистского подхода (свободно выраженной воли населения) с материально-объективным (формальными описанием границ и параметров региона) позволяет двинуться по пути самоопределения территории и получения ею независимости через референдум.

Важно подчеркнуть, что такое нововведение в международном праве отнюдь не означает немедленного разрушения всех существующих государств. Просто они де-факто превращаются в добровольные конфедерации и оказываются «субъектами суверенитета второго порядка». А регионы в этом случае превращаются в «интерактивные модули», из которых будут формироваться государства.

Иными словами, этот процесс должен происходить так же свободно, как в истории с образованием США. Как известно, в 1776 году несколько независимых государств — штатов — добровольно объединились в конфедерацию. И даже сделав поправку на то, что позднее она превратилась в более жесткий федеративный союз, опыт США наглядно подтверждает: государство, которое с самого начала явилось продуктом свободной государственно-строительной деятельности независимых регионов, представляет собой очень перспективный исторический феномен. Вряд ли стоит напоминать о том, что сегодня США — самая успешная и влиятельная страна в мире.

Разумеется, как и у всякого определения, у того, что было предложено выше применительно к понятию «регион», можно найти недостатки с точки зрения практической реализуемости. Возможно, не у каждого региона найдется «системообразующий» город (например, в ряде районов Африки), в некоторых регионах обнаружится конфликтогенная этноконфессиональная «чересполосица», не преодолимая даже через референдум или выборы (Руанда, Ольстер, Пригородный район Осетии, Иерусалим etc.).

И все же данное определение кажется удобным и потенциально полезным, потому что в него включены критерии, которые легко «верифицировать». Во-первых, внешний (объективный): наличие крупного города и тяготеющей к нему территории. Во-вторых, внутренний (субъективный): определение границ «тяготения» данной территории к ее центру через волеизъявление жителей данной территории.

Вопрос о том, как все это может выглядеть на практике, должен, на мой взгляд, стать сегодня центральным в международном политико-правовом дискурсе. Ибо только в этом случае XXI век получит шанс выбраться из той глобальной международно-правовой ямы, в которую его загнал ушедший XX век, породивший проблемы, с которыми сам справиться так и не сумел.

Даниил Коцюбинский, кандидат исторических наук, автор книги «Глобальный сепаратизм — главный сюжет XXI века»