О свободе собраний в России

4 июня президент России Владимир Путин заявил, что закон о митингах должен соответствовать евростандартам. А 9 июня - что закон соответствует европейским нормам. И добавил, что перед тем, как подписать, «внимательно посмотрел и материалы, которые прислала Государственная дума, сравнивая наш закон с аналогичными законодательными актами других европейских стран: ФРГ, Италии, Испании, Великобритании, Франции».

Читать такие сообщения – одно удовольствие. Вот – дано поручение, а вот – уже через пять дней оно выполнено. И не просто так, а на «отлично» - по мнению президента РФ. Однако есть и другие мнения - доходящие до того, что митинги в Калининградской области дешевле… проводить в Польше.

Так получилось, что как правозащитник я больше всего разбираюсь именно в свободе собраний. Поэтому попробую оценить ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», не затрагивая, по возможности, сопутствующие поправки в КОАП, касающиеся размеров штрафов.

В приведенных выше двух заявлениях Путина есть некий люфт, на первый взгляд не вполне различимый. В первом заявлении он говорит о «евростандарте», во втором – о «европейских нормах», что не одно и то же, так как речь идет о законодательстве отдельных стран. «Евростандарт» в генеральном своем выражении присутствует в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Данная конвенция – документ Совета Европы, членом которого является и Россия. Это знает любой правозащитник, но рядовые граждане РФ привыкли относиться к «евростандартам» как к «их» стандартам. В данном случае это явно не так.

В более развернутом виде «евростандарт» свободы собраний представлен в «Руководящих принципах по свободе мирных собраний» БДИПЧ ОБСЕ. Поэтому, говоря о «соответствии евростандартам», сверяться стоит с этими «принципами», а не с соответствующими законами ведущих (экономически) европейских стран. Те же скандинавы, например, гораздо более продвинуты в деле защиты прав человека, чем французы, немцы или итальянцы.

Первое, на что следует обратить внимание при изучении российского закона – это низведение «собрания» с видового понятия до родового и возведение до видового неизвестного «евростандарту» понятия «публичное мероприятие». Под последним понимается «открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция». Ошибка эта (а это ошибка) явно исходит из Конституции РФ, согласно ст. 31 которой «Граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование». Как видно, и здесь «собрание» присутствует в виде родового термина, и равно по своему статусу «митингу» и «демонстрации». «Евростандарт» же не оперирует «свободой митингов» или «свободой пикетов». Так как «собрание» в конституционном каталоге уже оказалось занятым, пришлось для закона придумать новый видовой термин - «публичное мероприятие». Опять Россия пошла своим путем…

Ничто в Конституции не говорит о «свободе собраний» - возможность проводить собрания рассматривается исключительно как «право». Тем самым уже на конституционном уровне уничтожен абсолютный характер свободы собраний; оппозиция «свобода – запрет» заменена на оппозицию «право – обязанность». Так что на месте ст. 31 Конституции РФ правильнее было бы написать «Здесь могла быть свобода собраний».

Далее о терминах. В КОАП просочилась ответственность за «организацию либо проведение несанкционированного собрания». Каким образом в закон попал журналистский штамп «несанкционированное собрание», я не знаю, как не знаю и того, что такое это «несанкционированное собрание». СМИ придают этому значение «неразрешенного собрания», однако термин «санкция» восходит к «строжайшим постановлениям», но никак не к «разрешениям». Более того, вот тут-то как раз и обнаруживается разница между «свободой» и «правом», так как свобода собраний реализуется либо в уведомительном, либо в явочном порядке, но никак не в разрешительном. Другими словами, о публичном собрании уведомляют, а не спрашивают на него разрешения, поэтому «неразрешенное (несанкционированное?) собрание» - это нонсенс. Другое дело – «запрещенное собрание». ФЗ оперирует «запретами», но в ст. 8 прописывает только места, где проводить собрания запрещено. Запрета на собрания, целью которых являлось бы, например, насильственное изменение конституционного строя, я не нашел.

В КОАП внесли также ответственность за «нарушение организатором публичного мероприятия установленного порядка организации либо проведения собрания». В ФЗ действительно есть глава 2 «Порядок организации и проведения публичного мероприятия», но собственно порядка в ней нет. Есть всевозможные ограничения и запреты, прямо покушающиеся на свободу собраний. Например, согласно ст. 9 «Публичное мероприятие не может начинаться ранее 7 часов и заканчиваться позднее 23 часов текущего дня по местному времени». Почему? Что считать «нарушением установленного порядка»? Нарушение не обоснованных ничем запретов? Понятные запреты следовало бы свести в одну статью, а непонятные – выбросить.

Заканчивая с терминологией, отмечу еще рассыпанные по ФЗ «законные требования организатора публичного мероприятия», «законные требования сотрудников полиции» и т.п. «Законные» - это те, что исходят из закона. Однако, как правило, суд любое распоряжение полиции начинает рассматривать как «законное», так как механизмов проверки «законности» нет. Впрочем, ФЗ в этом смысле не совсем безнадежен, так как в ст. 17, например, говорится о том, что команду прекратить мероприятие можно дать, «обосновав причину его прекращения».

Кроме того, для ФЗ характерен конфликт с другими основными правами и свободами из классического каталога, а также избыточность регулирования. В качестве примера последнего приведу ст. 6, согласно которой участники публичного мероприятия имеют право «принимать и направлять резолюции, требования и другие обращения граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, международные и иные органы и организации». Это – некая фантазия на тему свободы петиций; зачем она в законе о свободе собраний?

Неоправданных, на мой взгляд, ограничений свободы собраний и конфликтов с другими свободами действительно много. Например, уведомление о проведении «публичного мероприятия» подается «в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия». Сравним с эстонскими сроками – «не позднее четырех дней, но не ранее, чем за три месяца». И это касается «тяжелых» собраний – со сценой, звукотехникой и пр. В случае «легкого» собрания достаточно за два часа до собрания позвонить в полицию. Или отправить электронное письмо. И все.

А за указанным ограничением свободы собраний следует ущемление свободы распространения информации, так как ст. 10 определяет, что «Организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иную информацию…». Получается, что до подачи уведомления они этого делать не могут, что является прямым запретом на распространение информации. Насколько он обоснован? Да ни насколько! Понятны информационные запреты, выделенные в отдельную группу под названием «тайны» (переписки, исповеди, государственная тайна, коммерческая тайна). Понятен запрет на распространение предвыборной агитации в «день тишины» перед выборами и в день выборов. А чем объяснить запрет на распространение информации о «публичном мероприятии» до подачи уведомления?

Другой пример неоправданного, на мой взгляд, ограничения по месту – это указание в качестве запрещенных на «территории, непосредственно прилегающие к резиденциям президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы». Особенно интересно это в отношении судов. Судебные заседания по закону являются открытыми: то есть собраться в зале суда – можно, а перед зданием суда – нельзя. Странно. Неприятно также, что на основании добавленной в ст. 8 делегационной нормы «В целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается…», из чего можно предположить, что к перечню запрещенных мест добавятся еще и губернаторские резиденции… По аналогии, так сказать.

Ну а свежевведенная в действие ст. 20.2 КОАП «Организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка» - это вообще шедевр! Напомню: «Организация не являющегося публичным мероприятием массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, публичные призывы к массовому одновременному пребыванию и (или) передвижению граждан в общественных местах либо участие в массовом одновременном пребывании и (или) передвижении граждан в общественных местах, если массовое одновременное пребывание и (или) передвижение граждан в общественных местах повлекли нарушение общественного порядка или санитарных норм и правил, нарушение функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения или связи либо причинение вреда зеленым насаждениям либо создали помехи движению пешеходов или транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры…». Попытки вспомнить, сколько раз за последний год я принимал «участие в массовом одновременном пребывании», закончились неудачей.

Шутки – шутками, но законы в такой спешке принимать нельзя. Понятно, что это – нервная реакция законодателя на «гулянья», но нельзя же так! А что делать судьям с такими, с позволения сказать, законодательными инструкциями? Давайте для начала накажем кого-нибудь, скажем, за парад на День Победы - он не является «публичным мероприятием», хоть и может быть при желании выдан за «шествие». Но кто и кого уведомлял о параде за 15 дней? Парад – это четко организованное «перемещение граждан в общественных местах», которое совершенно однозначно создает «помехи движению пешеходов или транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры». Так кто ответит за парад в размере (…) тысяч рублей (тему размеров штрафов обещал не поднимать)?

Анализ можно продолжать и продолжать. Если коротко, то задача «соответствовать евростандарту» - не выполнена. И утверждение о «соответствии европейским нормам» - неверно. И корни проблемы - в крайне неудачной конституционной формулировке.

В качестве рецепта могу предложить российский же опыт. Так, руководитель Фонда защиты гласности Алексей Симонов рассказывал мне, что они проводят ежегодные чтения «вокруг» закона о СМИ, в ходе которых анализируется как правоприменительная практика, так и поправки а также то, что на политическом новоязе принято называть «новыми вызовами». По сути, речь идет об устойчивой лоббистской группе вокруг одного-единственного закона. Устойчивость – важный фактор, так как политики приходят и уходят, а правозащитники остаются и обеспечивают преемственность изначально заложенных в закон идей. Схема закон-Фонд-чтения работает, и работает хорошо. В этом смысле ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не так повезло. Но это можно изменить.

Сергей Середенко, русский омбудсмен (Эстония)