Пятое колесо в телеге российской государственности

Заколачивая гвозди в крышку гроба местного самоуправления, государство убивает культуру выборности власти и формирует поколение, для которого демократические ценности утрачивают значение, считают эксперты.

«За 15 лет с момента принятия 131-ФЗ мы прошли путь от самостоятельного выбора населением органов местного самоуправления, как это заложено в Конституции, до полного его отстранения в пользу госвласти», — отметил профессор Высшей школы государственного управления РАНХиГС, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления Эмиль Маркварт.

Первый тревожный звонок, по словам эксперта, прозвучал уже при принятии 131-ФЗ. Тогда, в 2003 году, в закон ввели норму, предусматривающую «двуглавие» — когда наряду с главой муниципального образования, который избирается из состава депутатов, назначается глава местной администрации — по конкурсу. Тогда же в конкурсную комиссию, которая занималась отбором кандидатов, включили представителей региональной власти. Эта норма на каком-то этапе стала предметом рассмотрения Конституционного суда РФ, который тогда сказал, что, конечно, нехорошо, когда государство участвует в выборе должностного лица местного самоуправления, но чиновники составляют всего одну треть комиссии, у них нет решающего большинства, так что с этим можно смириться.

«Дальше субъекты пытались всеми силами добиться отмены выборов мэров столичных городов. Наиболее активно эта политика проводилась в 2006—2007 годах. Тогда удалось отстоять прямые выборы. Но государство изменило тактику и все усилия направило на административно-политическое давление на местное самоуправление, чтобы руками самих муниципалов добиваться отмены прямых выборов глав муниципальных образований», — высказал мнение Маркварт.

В 2008 году в России внезапно стала популярной модель двуглавия. А год спустя был введен институт удаления глав, выбранных на голосовании. Процедуру могли инициировать в том числе региональные власти, чем нередко пользовались. «Казалось бы, напрямую с порядком формирования органов местного самоуправления это решение не связано. Но оно стало элементом запугивания выборных глав муниципальных образований. Первый же год исполнения этой нормы показал: глава, даже избранный населением на прямых выборах, фигура весьма неустойчивая, которая при желании может быть сменена или заменена. Через год-полтора ее перестали применять, потому что все уже и так поняли — сопротивление бесполезно», — считает Маркварт.

Все это были цветочки по сравнению с тем, что произошло в 2014 году, отметил он. «Приняли 136-ФЗ, который, это мое личное мнение, и вбил последний гвоздь в гроб местного самоуправления, полностью лишив его самостоятельности. Полномочия по установлению структуры органов местного самоуправления и порядка их формирования от населения передали региональным властям, параллельно увеличив долю их представителей в конкурсной комиссии по выбору главы местной администрации — с одной трети до половины. Когда казалось, что падать уже некуда, снизу постучали. В феврале 2015 года сити-менеджер или контрактный управляющий, который по сути назначается губернатором, становится еще и главой муниципального образования безо всяких выборов. И последний штрих — в 2015 году Конституционный суд РФ это право субъектов РФ определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления признает соответствующим главному закону страны», — заметил эксперт.

Таких значимых перемен в российском законодательстве больше не было, но этих хватило.

За последние годы самой распространенной, по словам Маркварта, стала модель конкурсного главы администрации, который одновременно является главой муниципального образования. «Нужно оговориться, что я имею в виду более или менее крупные муниципалитеты — муниципальные районы и городские округа. В сельских поселениях выборы по-прежнему остаются доминирующей формой», — заметил он.

Эксперты составили статистику на основе законов, которые приняты на этот счет в регионах и на уровне муниципальных образований. И оказалось, что больше половины глав районов и 65% глав городских округов назначаются на конкурсной основе. «Причем, в муниципальных образованиях, видимо, под влиянием какого-то административного или политического давления, пошли еще дальше, чем в субъектах. Многие сами добровольно отказываются от прямых выборов, даже если региональное законодательство дает такую возможность. По этой статистике, в нашей стране избираются всего 12% глав районов и 11% глав городских округов», — отметил Маркварт.

Казалось бы, депутаты-то у нас должны быть выборными. Оказывается — не совсем. «Из 1800 районов сегодня прямые выборы депутатов есть только в тысяче с небольшим», — добавил он.

По словам руководителя группы проектов КГИ, председателя комиссии ОП РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению Андрея Максимова, за все эти годы не известно ни одного масштабного исследования, которое на реальной базе показало бы, насколько эффективна та или иная модель с точки зрения политической или экономической. В этом году фонд развития гражданских инициатив «Диалог» такое исследование проводит, изучая двенадцатилетний опыт 109 крупных городов России — больше 200 тысяч жителей.

«Если в 2008 году у нас около 70% мэров избиралось на прямых выборах, то в 2014 году уже 34%, а в 2019 году — только 14%. Произошел сплошной переход от прямых выборов к назначениям на основе конкурсных процедур. При этом, в 2008 году преобладала модель выборного мэра, в 2014 году — модель двуглавия, а сейчас 65% — назначаемые сити-менеджеры. То есть, у нас дважды полностью сменились доминирующие модели», — отметил Максимов.

«Апологеты конкурсных процедур говорили о том, что в результате придут новые, молодые управленцы. Но если у губернаторов последние годы мы эту тенденцию наблюдаем, то применительно к мэрам этого не происходит. Средний возраст российского градоначальника — 47-48 лет», — заметил он.

Что изменилось? По словам Максимова, постепенно снижается уровень образования глав муниципальных образований. «Становится меньше мэров, которые получили два и более вузовских дипломов. Происходит сокращение, уже достаточно серьезное, количества мэров с ученой степенью — с 27% до 18%. Становится меньше тех, кто получил образование не в своем региональном центре, а в Питере или Москве», — отметил он.

Профиль градоначальников тоже меняется. «Казалось бы, профессионализация управления в нынешних условиях приведет во главу муниципальных образований экономистов. Но этого тоже не происходит. За 12 лет количество мэров с экономическом образованием сократилось с 27 до 12%. Количество мэров с техническим образованием тоже падает. А вот мэров с юридическим образованием за это время стало больше вдвое. Еще один любопытный факт: выросло число градоначальников из госвласти, стало меньше выходцев из бизнеса», — рассказал Максимов.

По словам эксперта, разговор о возврате к прямым выборам мэров, которые при этом будут возглавлять администрации и оказывать реальное влияние на городское развитие, как никогда актуален. Только вряд ли его кто-нибудь всерьез начнет.

Основная задача, которую преследует государство, — получить полностью управляемого мэра, считает Маркварт. «Но такая их подчиненность центру ведет к тому, что мы теряем важнейший политический институт. Одним из следствий этого становится все большая дистанция между населением и местной властью. И двуглавие, и модель назначаемого мэра всегда инициировались госвластью. Во многих городах эти процессы проходили вопреки воле жителей, которые протестовали против таких решений, путем широкого использования против них административного давления вплоть до уголовного преследования. Аргумент о профессионализме контрактных управленцев в российских реалиях тоже работает весьма плохо, поскольку отбор происходит не по профессиональным качествам, а по принципу: чей человек, кто его продвигает», — отметил Маркварт.

Кроме того, по мнению эксперта, назначаемый мэр несет ответственность в первую очередь перед теми, кто его выдвинул. «Он отвечает перед государством, а не перед населением. И в конфликтах между ними такой мэр практически всегда занимает позицию государства», — заметил он.

Как рассказал муниципальный депутат района Аэропорт Павел Ярилин, на протяжении 20 лет в Англии и Германии идет процесс передачи властных полномочий с федерального и регионального уровней на местный, потому что там есть на это запрос, есть экономический и политический смыслы. В России, где власть не заинтересована отдавать полномочия местному самоуправлениюя, оно существует лишь в качестве имитации, считает он.

«В одной из стран Прибалтики еще в конце 1990-х приняли закон и внедрили систему сити-менеджеров. Там короткий электоральный цикл — два года, и все очень быстро поняли, что назначаемый сити-менеджер уже на втором цикле приводит за собой депутатов, которые за него голосуют. То есть, уже не его избирают, а он формирует тот депутатский корпус, который будет за него голосовать», — отметил заместитель директора Ассоциации малых и средних городов России Виталий Пашенцев.

К чему это приводит в современной российской практике? «Как правило, назначаемый таким образом сити-менеджер приводит за собой свою команду, и в течение первого года начинает менять второй и третий уровень управленцев — руководителей муниципальных учреждений. Это очень хорошо видно на примере Подмосковья. Вместе с этим меняются компании, которые обслуживают городскую инфраструктуру. А поскольку у нас очень длинный, пятилетний, как правило, электоральный цикл, новая команда садится на все финансовые потоки, которые имеют место в муниципалитете», — высказывает мнение Пашенцев.

«Местное самоуправление в России сейчас как пятое колесо в телеге государственности. По сути, на практике имитируются вещи, записанные в Конституции, но ядра в этом институте совершенно не осталось. Система настроена на то, чтобы привести к управлению людей, которые выполняли бы некоторую волю — федеральную или региональную», — считает он.

Маркварт согласился: местное самоуправление сегодня совершенно декоративный институт. «Роль его крайне невелика, и все вокруг это понимают — люди ведь тоже не идиоты. Реальной власти там нет, так чего туда идти? Особенно если вы приличный ответственный человек. Поэтому нет и кандидатов. Кроме того, чем больше ты активен, тем более подозрителен для власти. С учетом всех возможных инструментов, включая уголовное преследование, это становится не безопасно для себя. И это тоже становится ограничителем. В результате в стране утрачивается культура выборности, сменяемости власти, самостоятельности. Стратегически это более опасная вещь, чем какие-то тактические решения, которые власть внедряет, и отменяет следом. Формируется поколение людей, для которых эти демократические ценности утрачивают значение. И попробуй разверни это колесо вспять», — считает он.

По мнению члена Европейского клуба местного самоуправления Ильдара Фасеева, у государства изначально была задача встроить местное самоуправление в вертикаль власти, и они ее выполнили. «У него больше нет автономии. В этом смысле рассуждать о том, какой принцип формирования МСО наиболее эффективен, бессмысленно. Нет больше этого политического института, нет и кадров. И как инструмента для вовлечения жителей в политику его тоже больше не существует. И никаких других пока тоже нет», — отметил эксперт.

Однако старший научный сотрудник Центра комплексных социальных исследований Федерального научно-исследовательского социологического центра РАН Роман Петухов считает, что происходящее с местным самоуправлением — результат не злой воли, а лишь отказа федеральной власти в этом разбираться. «Смена моделей связана с тем, что управление передано регионам. Они через федеральный уровень пытаются решить свои частные региональные проблемы. Московская область смогла добежать до федерального центра — получила возможность продавить свою муниципальную реформу и создание городских округов», — высказал мнение Петухов.

Анна Семенец